Decyzja uczelni dot. zakwaterowania w DS nie jest decyzją administracyjną?

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał postanowienie dotyczące dopuszczalności skargi na decyzje uczelni dotyczące przyznania miejsca w Domu Studenckim. Postanowienie to nie rozwiewa jednak wszystkich wątpliwości z tym zakresie.

W dniu 22 stycznia 2015 r. zapadło interesujące postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o sygn. akt III SA/Łd 730/14. Odpowiada ono na trzy pytania:

1) jaki charakter prawny ma rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania miejsca w domu studenckim (tzw. akademiku);
2) czy przy wydawaniu rozstrzygnięć w ww. przedmiocie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego;
3) czy rozstrzygnięcie w ww. przedmiocie podlega kontroli ze strony sądu administracyjnego?

Zdaniem WSA w Łodzi rzeczone rozstrzygnięcie ma charakter wewnętrzny i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Sąd nie odpowiedział zaś jednoznacznie, czy do wydania tego rozstrzygnięcia stosuje się przepisy k.p.a.

Stan faktyczny, na gruncie którego zapadło powyższe orzeczenie, nie jest skomplikowany. W dniu 2 kwietnia 2014 r. student wystąpił do Komisji ds. Zakwaterowań Samorządu Studenckiego szkoły wyższej z wnioskiem o przyznanie miejsca w Domu Studenckim. W odpowiedzi na powyższy wniosek Komisja ds. Zakwaterowań Samorządu Studenckiego wraz z Komisją ds. Zakwaterowań w Domu Studenta po zapoznaniu się z opiniami Administracji oraz Rady Mieszkańców Domu Studenta nie przyznała wnioskodawcy prawa do zamieszkiwania w żadnym DSie w roku akademickim 2014/2015, z uwagi na łamanie przez studenta Regulaminu Porządkowego. W piśmie skierowanym do Rektora student zaskarżył to rozstrzygnięcie. Rektor utrzymał je jednak w mocy. Na rozstrzygnięcie Rektora student wniósł skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił ją przywołanym wyżej postanowieniem, a zatem nie poddał skargi merytorycznemu rozpatrzeniu – uznając się za niewłaściwy w sprawie.

Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie Rektora stanowiło jednostronny akt organu uczelni – wewnętrzny, skierowany na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków, który nie wpływa jednak na sytuację skarżącego jako studenta, nie ma charakteru zewnętrznego przesądzającego o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, jak również nie zostało wymienione przez ustawodawcę w katalogu spraw wymagających wydania decyzji administracyjnej.

Zdaniem WSA, nie zmienia tej oceny fakt, że zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, (na który powołuje się skarżący), pierwszeństwo w przyznaniu miejsca w domu studenckim uczelni publicznej przysługuje studentowi tej uczelni, któremu codzienny dojazd do uczelni uniemożliwiałby lub w znacznym stopniu utrudniał studiowanie, i który znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Przepis ten, w ocenie Sądu, nie stanowi podstawy prawnej wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Wniosek taki wynikać ma z faktu, iż sprawy pomocy materialnej studentom, w których ustawa przewiduje formę decyzji administracyjnej, zostały enumeratywnie wyliczone w art. 175 i 176 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Sąd zaznaczył jednak, że fakt nie objęcia decyzji kontrolą sądu nie oznacza, że nie stosuje się przy jej wydawaniu trybu określonego w k.p.a.

Powyższe postanowienie jest prawomocne.

Trudno jednoznacznie ocenić prawidłowość cytowanego orzeczenia WSA w Łodzi. Z jednej strony wpisuje się ono w te judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wyłączają z zakresu kognicji sądów administracyjnych tzw. rozstrzygnięcia wewnątrzzakładowe (zob. np. postanowienia NSA z 18 września 2012 r., I OSK 1583/12 i I OSK 2038/12). Znajduje także uznanie ze strony części doktryny (zob. P. Dańczak, Decyzja administracyjna w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, Warszawa 2015, 160-163).

Z drugiej strony należy zauważyć, że ww. rozstrzygnięcie organów uczelni ma charakter indywidualny, władczy, jednostronny, konkretny, kształtujący prawa i obowiązki jego adresata. Jak się wydaje, wbrew stanowisku Sądu rozstrzyga ono o przekształceniu stosunku prawnego łączącego studenta z uczelnią, gdyż przyznanie miejsca w domu studenckim wiąże się z poszerzeniem tego stosunku o obowiązki i prawa związane z pobytem w tym domu. Tym samym ów akt posiada wszystkie cechy, jakie nauka przyjmuje, że musi zawierać akt administracyjny, aby został uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu k.p.a. Jedyną konieczną dla tej kwalifikacji dodatkową przesłanką jest to, aby akt ten był wydawany poza relacją podległości służbowej lub organizacyjnej, co również ma miejsce w przypadku decyzji adresowanych przez organy szkoły wyższej do studentów (istnieje tu bowiem jedynie podległość zakładowa).

Należy wskazać, że ustawodawca wprost zdecydował w art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, iż do „decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów” stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa otrzymania przez studenta miejsca w domu studenckim jest z pewnością sprawą studenta i ma charakter indywidualny, a zatem już literalna wykładnia art. 207 ust. 1 ww. ustawy mogłaby prowadzić do odmiennych wniosków, niż te, do których doszedł WSA w Łodzi. Konstatacji tej nie przeczy spostrzeżenie Sądu, że „sprawy pomocy materialnej studentom, w których ustawa przewiduje formę decyzji administracyjnej, zostały enumeratywnie wyliczone w art. 175 i 176 ustawy”. Przepisy te dotyczą bowiem przyznawania świadczeń pieniężnych, nie zaś uprawnienia do zakwaterowania w domu studenckim, które ma rodzajowo różny charakter, jednak również stanowi świadczenie pomocy materialnej (art. 173 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym).

Należy też zwrócić, że już przed ponad dekadą przyjęto w orzecznictwie, iż rozstrzygnięcia związane z pomocą materialną studentom są decyzjami administracyjnymi i podlegają kontroli sądów administracyjnych, mimo że nie było to wprost wskazane w ustawie (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 45/00).
Wreszcie przeciw postanowieniu WSA w Łodzi przemawiać może prawo do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) i – paradoksalnie – autonomia szkolnictwa wyższego (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP). Skutkiem orzeczenia, stosownie do art. 199(1) Kodeksu postępowania cywilnego, będzie bowiem uznanie za właściwy w istniejącej sprawie sąd powszechny, który nie poddaje rozstrzygnięcia kontroli, lecz stosując normy materialnoprawne własnym orzeczeniem zastępuje decyzję organu. Tym samym jego ingerencja w autonomię szkoły wyższej może być szersza, gdyż o ile sąd administracyjny stosując przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może orzec merytorycznie w sprawie administracyjnej (właściwość do jej załatwienia pozostaje cały czas wyłącznie po stronie szkoły wyższej), o tyle tego typu kompetencje przysługują na skutek odrzucenia skargi przez sąd administracyjny sądowi powszechnemu.

Kończąc, należy wreszcie zauważyć, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania miejsca w domu studenckim nie jest wydawane „w toku studiów”, a dotyczy świadczenia wyjątkowego, z którego korzystają nieliczni studenci. Stąd nie sposób przyjąć, że jest to „zwykła” czynność związana z procesem świadczenia usługi edukacyjnej. Przeciwnie, stanowi ona akt indywidualny i konkretny z zakresu gospodarowania mieniem szkoły wyższej w celu realizacji pomocy materialnej studentom. Mienie to może mieć charakter ograniczony, wobec czego część chętnych będzie wykluczona z dostępu do niego. Wówczas wyłącznie forma decyzji administracyjnej gwarantuje, że osoby spotykające się z odmową szkoły wyższej w przedmiocie wniosku o miejsce w domu studenckim – otrzymają uzasadnienie decyzji w swojej sprawie, a zatem gwarancję, że organ administracji nie działał arbitralnie i niepraworządnie. Tym samym forma decyzji administracyjnej dla przedmiotowych rozstrzygnięć, poddanej kontroli sądu administracyjnego, intensywniej realizowałaby założenia państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Ostateczne rozwianie przedstawionych wątpliwości przynieść może dopiero jednoznaczna wypowiedź orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadła na gruncie podobnej sprawy w przyszłości, bądź interwencja ustawodawcy – w postaci dookreślającej charakter prawny omawianego aktu nowelizacji ustawy.

Aleksander Jakubowski